La cuerda floja de Taiwán
La disuasión es un acto de equilibrio y Estados Unidos está empezando a resbalar
Oriana Skylar Mastro y Brandon Yoder
A medida que aumentan las tensiones en el estrecho de Taiwán, el debate político en Washington sigue dividido. La estrategia estadounidense gira en torno a disuadir a China de atacar a Taiwán, y durante las últimas tres administraciones presidenciales, ha consistido en tres componentes centrales: aumentar la capacidad de Estados Unidos y Taiwán para defender la isla militarmente; utilizar la diplomacia para demostrar la determinación de Estados Unidos de proteger a Taiwán, a la vez que asegura a China que Washington no apoya la independencia taiwanesa; y utilizar la presión económica para frenar los esfuerzos de modernización militar de China.
Pero hay poco consenso sobre el equilibrio adecuado entre estos tres componentes, y ese equilibrio determina en cierta medida cómo se ve la disuasión en la práctica. Algunos sostienen que la presión diplomática, junto con la moderación militar para evitar antagonizar a China, mantendrá a Pekín a raya. Otros advierten que, a menos que Washington fortalezca significativamente su postura militar en Asia, la disuasión colapsará. Y un tercer enfoque, esbozado recientemente en Foreign Affairs por Jennifer Kavanagh y Stephen Wertheim, enfatiza que reforzar la autodefensa de Taiwán y permitir el apoyo estadounidense en el exterior es la mejor ruta para mantener la disuasión y, al mismo tiempo, mitigar el riesgo de escalada.
Estas prescripciones tienen mérito, pero no logran abordar la paradoja central de la estrategia estadounidense: la disuasión puede fallar de dos maneras. Si se hace demasiado poco, Pekín podría arriesgarse a apoderarse de Taiwán antes de que Washington pueda responder. Si se hace demasiado, los líderes chinos podrían concluir que la fuerza es el único camino restante hacia la unificación. Superar este dilema requiere más que un ejército más fuerte o una diplomacia más audaz. Se requiere una estrategia calibrada de rearme, seguridad y moderación que equilibre la debilidad con la imprudencia. Combinadas adecuadamente, las capacidades desplegadas en la vanguardia, la moderación diplomática y la interdependencia económica selectiva pueden reforzarse mutuamente para mantener una disuasión creíble y, al mismo tiempo, evitar la provocación.
Hasta ahora, sin embargo, el enfoque de la administración Trump hacia Taiwán ha oscilado entre un transaccionalismo severo, como la imposición de un arancel del 32 % a la mayoría de los productos taiwaneses el mes pasado, y silenciosas reafirmaciones de apoyo a Taipéi mediante visitas bipartidistas y una pausa en la aplicación de los aranceles más altos. La administración aún tiene tiempo para definir una estrategia coherente, pero la ventana de oportunidad se está cerrando.
LOS LABIOS SUELTOS INICIAN GUERRAS
Actualmente, el ejército estadounidense está mejorando su posición de fuerza en las cercanías de Taiwán, especialmente mediante la ampliación del acceso a bases en Filipinas y el refuerzo de sus capacidades en el suroeste de Japón y el Pacífico occidental en general. En Filipinas, gracias al Acuerdo de Cooperación de Defensa Reforzada, Estados Unidos obtuvo acceso a cuatro nuevos emplazamientos estratégicos, elevando el total a nueve. Varios de ellos, como los de las provincias de Cagayán e Isabela, se encuentran a tan solo unos cientos de kilómetros de Taiwán.
La situación es similar en el caso de Japón. Washington y Tokio acordaron en 2023 reestructurar la presencia del Cuerpo de Marines de EE. UU. en Okinawa, pasando del 12.º Regimiento de Marines, centrado en la artillería y perteneciente a una fuerza de aproximadamente 18 000 marines estacionados en Japón, a un Regimiento Litoral de Marines de 2000 efectivos, una fuerza de reacción rápida diseñada para operar a lo largo de la denominada primera cadena de islas, que abarca Indonesia, Japón, partes de Filipinas y Taiwán. Para complementar este esfuerzo, el ejército estadounidense ha incrementado los ejercicios militares conjuntos y ampliado los sistemas integrados de defensa aérea y antimisiles en los territorios aliados.
Pero las capacidades militares estadounidenses en el Pacífico requieren más que simples mejoras cuantitativas; requieren cambios cualitativos para poder impedir que China se unifique por la fuerza con Taiwán.
Estados Unidos necesita una mayor presencia de vanguardia en la región, así como capacidades específicas que impidan que una fuerza invasora cruce el estrecho de Taiwán, como bombarderos estratégicos, submarinos y misiles antibuque. Una vez desplegados, también requerirían una considerable flexibilidad operativa. Por ejemplo, Washington debería priorizar la obtención de licitaciones de submarinos desplegados en Japón y Filipinas para que estos puedan recargarse, reabastecerse y rearmarse sin regresar a Guam o Hawái. Además, debería trabajar para establecer bases permanentes de bombarderos en Australia y Filipinas y desplegar sistemas de misiles antibuque en las islas del suroeste de Japón y el norte de Filipinas.
La guerra comercial podría hacer que una guerra a tiros parezca más atractiva para Beijing.
Hasta el momento, el ejército estadounidense no ha buscado tales cambios debido a su sensibilidad política, tanto a nivel nacional como internacional: los países anfitriones temen convertirse en blancos más vulnerables de la agresión china, y algunos responsables políticos estadounidenses temen que tales medidas puedan resultar inapropiadas para Pekín. Sin embargo, si Washington sigue ciertos principios, estas mejoras no provocarán necesariamente la agresión china. En primer lugar, Estados Unidos no debería hacer un anuncio público ni una exhibición de mejoras en su fuerza militar. A medida que las fuerzas estadounidenses incrementan sus actividades en Taiwán y alrededor de este, ya sean ejercicios conjuntos, ejercicios de libertad de navegación o entrenamiento, los funcionarios estadounidenses deberían abstenerse de hacer declaraciones a las que China pudiera verse obligada a responder. Las mejoras militares deberían ocultarse o minimizarse hasta su despliegue para minimizar la probabilidad de que China lance una campaña coercitiva contra su despliegue.
Reforzar las capacidades militares independientes de Taiwán —una política estadounidense de larga data— presenta un riesgo de provocación posiblemente aún mayor. A Pekín le preocupa que Taiwán esté tan seguro de su capacidad de autoprotección que considere declarar la independencia. En los últimos años, Taiwán ha adquirido capacidades de defensa con el objetivo de disuadir una posible agresión china. Ha adquirido sistemas de guerra asimétrica, como misiles de crucero de defensa costera y sistemas de cohetes HIMARS, alejándose de las plataformas tradicionales de alto costo como los submarinos. También se ha comprometido a que su presupuesto de defensa superará el tres por ciento del PIB en 2025 y a priorizar las municiones guiadas de precisión, las mejoras de la defensa aérea, los sistemas de comando y control, el equipo para las fuerzas de reserva y las tecnologías antidrones. Estas son medidas sensatas, pero también suponen un riesgo: cuanto menos dependa Taiwán de la ayuda estadounidense, más temerán los líderes chinos que el presidente de Taiwán, Lai Ching-te, se atreva a declarar la independencia unilateralmente, lo que incentivaría aún más a Pekín a invadir el país cuanto antes.
Para evitar que la disuasión se transforme en provocación, Estados Unidos debería proporcionar a Taiwán principalmente capacidades que dependan de su continuo apoyo. En 2024, por ejemplo, el gobierno de Biden aprobó la venta de tres Sistemas Nacionales Avanzados de Misiles Tierra-Aire a Taiwán en un acuerdo negociado para aumentar la interoperabilidad entre Estados Unidos y Taiwán. En otras palabras, este sistema fue diseñado para funcionar mejor en conjunto con el apoyo estadounidense. Estados Unidos debería seguir impulsando la defensa asimétrica de Taiwán, en particular priorizando la entrega rápida y fiable de sistemas como los cohetes de precisión HIMARS de alta movilidad; sistemas avanzados de misiles de defensa aérea como el NASAMS; y misiles antibuque como el RGM-84L-4 Bloque II Harpoon. Pero Washington también debería destacar los aspectos de la capacidad militar de Taiwán vinculados a Estados Unidos, asegurando a Pekín que la isla no puede actuar sola.
PALABRAS Y HECHOS
Tranquilizar a Pekín es un componente crucial de una estrategia de disuasión exitosa. Sin embargo, durante las administraciones de Trump y Biden, Estados Unidos ha relajado su arraigada política de "ambigüedad estratégica", en la que ha evitado definir si Washington intervendría para defender a Taiwán y en qué circunstancias. En cambio, Estados Unidos ha estado demostrando a China su determinación de defender a Taiwán, especialmente mediante medidas graduales para establecer relaciones diplomáticas formales con la isla, como la interacción directa entre funcionarios estadounidenses y taiwaneses.
Joe Biden fue el primer presidente estadounidense en invitar a los representantes diplomáticos de Taiwán a su toma de posesión, por ejemplo, y se refirió repetidamente al "compromiso" de Estados Unidos con la defensa de Taiwán, llegando incluso a afirmar que las fuerzas estadounidenses defenderían la isla en caso de un "ataque sin precedentes". (Funcionarios de la Casa Blanca declararon entonces que no había cambios en la política oficial de "ambigüedad estratégica"). Funcionarios de la segunda administración Trump, incluido Mike Waltz antes de su destitución como asesor de seguridad nacional, han abogado por acabar con la ambigüedad estratégica y avanzar hacia la "claridad estratégica". Y en febrero, el Departamento de Estado eliminó de su sitio web una declaración sobre su rechazo a la independencia de Taiwán, una eliminación que China interpretó como provocativa.
Aunque puedan parecer meramente simbólicos, estos desaires diplomáticos tienen consecuencias reales, lo que dificulta que Pekín mantenga una apariencia de progreso hacia la unificación de China continental con Taiwán. Los líderes chinos consideran cualquier deriva hacia la independencia de Taiwán una amenaza a su legitimidad. Por lo tanto, lejos de disuadir a Pekín, las provocaciones estadounidenses —interacciones diplomáticas oficiales, referencias a Taiwán como país, llamados a una alianza entre Estados Unidos y Taiwán— podrían incentivar a Pekín a emprender una invasión a través del estrecho.
La garantía de que Washington no apoya la independencia de Taiwán debe incluir la crítica pública cuando los líderes taiwaneses hagan declaraciones o tomen medidas que sugieran lo contrario. Por ejemplo, en diciembre de 2003, el presidente George W. Bush reprendió públicamente al presidente taiwanés Chen Shui-bian durante una conferencia de prensa conjunta con el primer ministro chino Wen Jiabao, afirmando que Estados Unidos se oponía a cualquier "decisión unilateral, tanto de China como de Taiwán, para cambiar el statu quo", señalando que los "comentarios y acciones" de Chen habían indicado "que podría estar dispuesto a tomar decisiones unilateralmente para cambiarlo". En 2006, después de que Chen enfureciera a Pekín al desmantelar un consejo gubernamental establecido para guiar la unificación con China, la administración Bush volvió a manifestar su desaprobación, denegando la solicitud del líder taiwanés de una visita de alto perfil a Estados Unidos durante un viaje presidencial a Latinoamérica. Este tipo de garantías ayudó a convencer a los líderes chinos de que una futura "reunificación pacífica" seguía siendo posible, reduciendo la probabilidad de una invasión.
Estados Unidos también debería seguir intentando construir un consenso multilateral para la paz en el Estrecho de Taiwán. Por ejemplo, las declaraciones conjuntas emitidas en la cumbre del G-7 el mes pasado y en la Conferencia de Seguridad de Múnich en febrero reafirmaron la estabilidad entre ambos lados del estrecho y expresaron su oposición a cualquier acción unilateral que amenace la paz en el Estrecho de Taiwán, incluso mediante la fuerza o la coerción. Washington debería acompañar estas señales diplomáticas con una clara reafirmación de que su política de "una sola China" sigue vigente, que cualquier resolución debe ser no violenta y que Estados Unidos no se opone a la unificación pacífica con el consentimiento de Taiwán.
DE LA GUERRA COMERCIAL A LA GUERRA DE TIROTEOS
Estos cambios en las capacidades militares y en la diplomacia estadounidense son fáciles de comparar con lo que se requiere en la tercera área de la estrategia de disuasión estadounidense: la presión económica. La presión económica puede socavar tanto la disuasión como la tranquilidad. Desde la primera administración Trump , Estados Unidos ha seguido una estrategia de contención económica para frenar el crecimiento a largo plazo de China y negarle tecnologías avanzadas, con el objetivo de obstaculizar su capacidad para igualar las inversiones militares estadounidenses. Esto comenzó con los aranceles de la primera administración Trump sobre miles de millones de dólares en productos chinos. La administración Biden no solo mantuvo estos aranceles en su lugar, sino que también agregó controles a las exportaciones de tecnologías estratégicamente importantes, como semiconductores y telecomunicaciones. Estados Unidos también presionó a las empresas estadounidenses para que trasladaran sus cadenas de suministro y operaciones de fabricación fuera de China.
La segunda administración Trump ha amenazado con acelerar un desacoplamiento económico de China con aranceles incondicionales de mayor alcance, aunque la perspectiva de dificultades financieras para Estados Unidos parece haberle dado que pensar por ahora. No obstante, estas políticas presagian daños duraderos para la economía china, especialmente en vista de los inminentes desafíos demográficos y ambientales de China. Para Washington, persiste la esperanza de que Pekín no pueda mantener el ritmo militar a medida que su tasa de crecimiento relativo se desacelera.
Pero la actual guerra comercial entre Estados Unidos y China y la escalada de las restricciones estadounidenses a las exportaciones e inversiones han profundizado la desconfianza de Pekín y reforzado su afirmación de que Washington busca la contención en lugar de la coexistencia pacífica. Esta presión económica no solo corre el riesgo de endurecer la determinación de China, sino que también permite a Pekín replantearse como defensor de las normas comerciales globales y atribuir la culpa de cualquier desaceleración económica mundial a Estados Unidos. Al mismo tiempo, Estados Unidos corre el riesgo de perder su influencia a largo plazo, ya que los aranceles podrían incitar a Pekín a profundizar su compromiso con lo que el Partido Comunista Chino (PCCh) denomina "expansión de la demanda interna", es decir, a vender más productos en el país en lugar de exportarlos. Tal cambio en la economía china fomentaría la producción y la innovación nacionales y aceleraría los esfuerzos para reducir la dependencia de los mercados extranjeros.
Esta estrategia estadounidense también tendrá efectos limitados en la capacidad militar de China a largo plazo. China ha impulsado la modernización militar a costos históricamente bajos, evitando el clásico dilema de "armas o mantequilla". China no ha igualado el gasto de defensa estadounidense dólar por dólar, como lo hicieron sus rivales en anteriores rivalidades entre grandes potencias. La Alemania nazi, por ejemplo, gastó el doble en su ejército que el Reino Unido entre 1933 y 1939. Y durante la Guerra Fría, los presupuestos de defensa de Estados Unidos y la Unión Soviética señalaron una competencia directa: Estados Unidos gastó un promedio de 32 por ciento más que la Unión Soviética hasta 1970, cuando la Unión Soviética tomó la delantera, superando a Estados Unidos en un promedio de 26 por ciento hasta 1988. En contraste, China ha realizado inversiones dirigidas con la intención de darle una ventaja en una guerra rápida y limitada, mientras mantiene su gasto general de defensa relativamente modesto: el gasto de defensa de Pekín ha aumentado del cinco por ciento de los niveles de Estados Unidos en 1995 al 32 por ciento en 2017. De esta manera, China ha mantenido tanto el desarrollo económico como la modernización militar, pero evitó una carrera armamentista al estilo de la Guerra Fría. Por lo tanto, China podrá continuar su programa de modernización militar incluso con una economía estancada, especialmente si aumenta su gasto militar como porcentaje del PIB.
De hecho, en lugar de obstaculizar el ejército chino, la guerra comercial podría hacer que una guerra abierta parezca más atractiva para Pekín. Actualmente, los líderes chinos solo considerarían una invasión de Taiwán en un escenario específico y limitado: si China pudiera tomar la isla antes de que las fuerzas estadounidenses pudieran intervenir. Para Pekín, una guerra prolongada y a mayor escala sería demasiado costosa. Esto se debe en parte al valor económico de la relación entre Estados Unidos y China. Pero si la presión económica estadounidense aumenta, los líderes chinos podrían concluir que los beneficios de un compromiso económico continuo son bajos y que el conflicto con Estados Unidos es la única manera de librarse de su yugo. Esto los haría más propensos a arriesgarse a una guerra por Taiwán.
Concesiones económicas y diplomáticas concretas que aumenten los beneficios para China de mantener el statu quo y transmitan de forma creíble las buenas intenciones de Estados Unidos serían garantías eficaces. Pausar o revertir el desacoplamiento económico es un punto de partida obvio; Washington debería rescindir los aranceles a las importaciones chinas (o al menos condicionarlos a una reciprocidad razonable por parte de China) y flexibilizar sus restricciones a las exportaciones y a la inversión entrante en todas las tecnologías y sectores, salvo en los más sensibles. Esto no solo disiparía la percepción de Pekín de que Estados Unidos busca debilitar y dividir a China, sino que también mitigaría cualquier inestabilidad interna que pudiera amenazar la legitimidad del PCCh y alentar a los líderes chinos a tomar Taiwán por la fuerza para impulsar la legitimidad nacionalista. Quizás lo más importante es que mantener la interdependencia económica, especialmente la asimétrica que existe actualmente, otorga a Estados Unidos una enorme influencia sobre China, permitiéndole amenazar con sanciones más severas en caso de guerra. Las sanciones unilaterales estadounidenses podrían llevar a la economía china a una senda de declive permanente. Pausar o limitar el desacoplamiento económico daría a las sanciones estadounidenses el máximo impacto y reforzaría la disuasión.
Por supuesto, fortalecer la interdependencia económica también requiere limitar la dependencia estadounidense de importaciones chinas clave, como minerales de tierras raras, transformadores para la red eléctrica, medicamentos escasos, electrónica de alta tecnología y otros insumos industriales, de infraestructura y militares. Estados Unidos debería diversificar sus fuentes de estas importaciones y reducir la proporción que China proporciona a niveles aceptables. Sin embargo, Washington no necesita reducir de inmediato las importaciones de bienes de consumo chinos, aunque se pueden encontrar sustitutos con relativa facilidad. Permitir que dichas importaciones continúen permitiría a Estados Unidos evitar desestabilizar a China, manteniendo al mismo tiempo la amenaza de sanciones dolorosas. Finalmente, para maximizar su poder disuasorio contra China, Washington debería coordinar una coalición de sanciones con sus aliados, lo que podría requerir ofrecerles subsidios u otras concesiones.
Para muchos en Washington, la disuasión ha llegado a significar proyectar una postura inflexible e incluso hostil hacia China. Pero tales gestos no mejoran significativamente la seguridad de Taiwán. En cambio, Estados Unidos debería invertir discretamente en su preparación y capacidades militares, hablar con cautela y mantener la resiliencia económica e incluso cierta interdependencia. El dilema de la disuasión —el hecho de que pueda caer con tanta facilidad en la provocación o la postergación— exige un enfoque tan cauteloso. Y si hay un lugar donde lograr el equilibrio adecuado podría reportar enormes beneficios, es Taiwán.
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