La fantasía de un gran acuerdo entre Estados Unidos y China

Por qué es más probable un estancamiento que una distensión

William Hurst y Peter Trubowitz

La esperanza es eterna en el mundo de la diplomacia entre grandes potencias. Incluso hoy, en medio de una guerra comercial que rompe las normas con China, se habla de algún tipo de gran acuerdo entre líderes entre el presidente estadounidense Donald Trump y su homólogo chino, Xi Jinping. Trump afirma que "le encantaría llegar a un acuerdo con China". Xi, quien ha respondido a la ofensiva arancelaria de Trump de forma mesurada y específica, ha dejado la puerta abierta a un acuerdo negociado. Un avance de este tipo en las relaciones entre Estados Unidos y China podría parecer atractivo en este momento tan delicado, pero la historia de la rivalidad estratégica entre China y Estados Unidos y la política interna de cada país hacen que la probabilidad de alcanzarlo sea remota. 

Desde 1950, China y Estados Unidos han oscilado entre la cooperación y la confrontación, y viceversa, en varias ocasiones. Lo han hecho por razones geopolíticas y de política interna. Por regla general, solo han podido cooperar en seguridad cuando se enfrentan a un peligro claro y presente de un enemigo común. La histórica visita del presidente estadounidense Richard Nixon a China en 1972, por ejemplo, condujo a una serie de acuerdos destinados a contener a la Unión Soviética. Y ambos países han logrado la cooperación económica solo cuando ambos se han gobernado por coaliciones internas que apoyaron la expansión del comercio internacional, como durante la década de 1990 y principios de la década de 2000. Mientras tanto, la cooperación en materia de seguridad y economía siempre ha sido esquiva.

Hoy en día, nada, ni a nivel internacional ni nacional, sugiere que este sea el momento propicio para que China y Estados Unidos superen sus diferencias, tanto en el ámbito de la seguridad como en el económico. Ambos países están gobernados por coaliciones nacionalistas estridentes, con una reacción antiglobalización que domina la política interna. Tampoco existe una amenaza común a la seguridad que los una. De hecho, es más probable que se encuentren en bandos opuestos (o al menos con propósitos opuestos) en lo que respecta a conflictos internacionales, como los que enfrentan a Rusia y Ucrania, y a Israel e Irán. Solo una vez en los últimos cien años, en el apogeo de la Guerra Fría en las décadas de 1950 y 1960, China y Estados Unidos se encontraron en total desacuerdo en ambas dimensiones del arte de gobernar. Con el entorno actual volviéndose cada vez más similar a aquel, es difícil imaginar que alguno de los líderes restablezca significativamente las relaciones o aborde alguno de los principales problemas que los dividen.

Trump no querrá jugarse las cartas. Si presionara para lograr un gran acuerdo, casi con seguridad sería un acuerdo faustiano para Estados Unidos. Para que Washington sellara un acuerdo amplio y general, Estados Unidos probablemente tendría que hacer concesiones sobre Taiwán o sobre las reclamaciones de Pekín en el Mar de China Meridional, lo que podría desmantelar una arquitectura de seguridad que ha sustentado la estabilidad regional durante décadas.

Los costos estratégicos para Estados Unidos de ceder influencia en la región a China superan con creces cualquier beneficio económico potencial, incluyendo un mayor acceso al mercado chino o incluso el resurgimiento de la industria manufacturera estadounidense. Dadas las circunstancias, los responsables políticos estadounidenses deberían centrarse en objetivos cruciales más manejables, como la reducción del riesgo de una guerra involuntaria, en particular en el Mar de China Meridional y otros focos de tensión. Un pequeño pero real paso atrás para alejarse del abismo sería realmente grandioso.

ADVERSARIOS ÚTILES, SOCIOS ÚTILES

La historia demuestra que las relaciones entre China y Estados Unidos se deterioran cuando ambos países no comparten un enemigo común y cuando los intereses económicos nacionalistas, introspectivos, predominan en la política interna. Tras la victoria del Partido Comunista en la Guerra Civil China de 1949, por ejemplo, los estadounidenses, desde Wall Street hasta el público general, consideraron a la República Popular China un elemento clave de la creciente amenaza comunista global orquestada desde Moscú. Esta visión se cristalizó durante la Guerra de Corea, cuando ambos países se enfrentaron en el campo de batalla, y se intensificó en la década de 1960, cuando la rivalidad estratégica entre Estados Unidos y China se extendió por el mundo en desarrollo como parte de la competencia de la Guerra Fría por conquistar el corazón y la mente de los demás. 

Los imperativos políticos internos reforzaron esas consideraciones geopolíticas y alimentaron la hostilidad entre ambas partes. En las décadas de 1950 y 1960, la globalización y la liberalización comercial estaban descartadas en ambos países, aunque por diferentes razones. Estados Unidos favorecía un comercio gestionado, no liberalizado, centrándose casi exclusivamente en los lazos comerciales con sus aliados occidentales. Mientras tanto, Washington hizo todo lo posible por aislar y castigar económicamente a China mediante la imposición de un amplio embargo comercial. En la China de Mao Zedong, esto apenas importó. Durante esos años, China tenía poco interés en comerciar con el mundo exterior. Salvo la Unión Soviética, Corea del Norte y algunos otros enclaves como Albania, China mantuvo al mínimo sus vínculos económicos con el exterior.

Durante las dos primeras décadas de la Guerra Fría, China y Estados Unidos no solo fueron acérrimos rivales estratégicos; también se desempeñaron, como señaló el politólogo Tom Christensen, como "adversarios útiles" entre sí en el ámbito nacional. Los líderes políticos de ambos países encontraron una ventaja al señalar a un enemigo implacable en momentos críticos de vulnerabilidad interna. Para Mao, esto significó reforzar el poder tras el desastroso Gran Salto Adelante y en medio del tumulto de la Revolución Cultural. Y para los presidentes estadounidenses, desde Dwight Eisenhower hasta Lyndon Johnson, señalar a una China hostil ayudó a presentar una política exterior de profundización del compromiso en Vietnam del Sur a un público que no la aceptaría por sus propios méritos. Sin embargo, esta táctica tuvo como precio fortalecer a la línea dura en ambos países, lo que a su vez profundizó la brecha entre Pekín y Washington. 

Para la década de 1970, Pekín consideraba a Moscú una amenaza aún mayor que Washington. Los dos gigantes comunistas tuvieron enfrentamientos fronterizos en 1969, y la ansiedad de Pekín por enfrentarse a las dos superpotencias mundiales era palpable. Simultáneamente, Estados Unidos buscaba librarse de una guerra profundamente impopular en el Sudeste Asiático y recalibrar su estrategia de la Guerra Fría en Asia y otros lugares. China y la Unión Soviética ya no eran percibidas universalmente en Washington como parte de un bloque comunista monolítico, y esta convergencia de intereses estratégicos condujo a un deshielo en las relaciones entre Estados Unidos y China, comenzando con la visita de Nixon a China, facilitada por la diplomacia secreta de su asesor de seguridad nacional, Henry Kissinger. 

La cooperación entre Estados Unidos y China en materia económica y de seguridad siempre ha sido difícil de alcanzar.

La visita marcó el inicio de una "alianza tácita", como la definió Kissinger en su momento, para contrarrestar el poder soviético. Aunque las relaciones diplomáticas formales no se establecieron hasta 1979, la década de 1970 sentó las bases para una serie de iniciativas estratégicas, desde la "diplomacia del ping-pong" y otras ofensivas de seducción hasta el aumento de los intercambios comerciales y técnicos, y el inicio de una verdadera cooperación en defensa que perduró durante toda la década de 1980. Si bien la cooperación estratégica floreció, la cooperación económica entre China y Estados Unidos se mantuvo limitada durante la década de 1970. La economía china seguía siendo en gran medida autárquica y desconectada de los mercados globales. Toda la industria seguía siendo estatal y la agricultura seguía colectivizada. El sucesor de Mao, Hua Guofeng, incluso redobló los esfuerzos de su predecesor, sustituyendo los planes centrales quinquenales por uno decenal.

No fue hasta la década de 1980, cuando las coaliciones internas a favor de la globalización se consolidaron en ambos países, que los intereses económicos y de seguridad de ambas partes coincidieron brevemente. En China, el nuevo líder supremo, Deng Xiaoping, junto con sus adjuntos Hu Yaobang y Zhao Ziyang, impulsó reformas económicas estructurales, comprometiendo a China con el doble objetivo de reforma del mercado e integración en la economía global. En Estados Unidos, el presidente Ronald Reagan abogó por la globalización, promoviendo la liberalización comercial y la apertura de los mercados. Mientras tanto, estratégicamente, China y Estados Unidos continuaron cooperando contra la Unión Soviética. En la década de 1980, se colaboró ​​en el suministro de armas a los combatientes de la resistencia afgana (los muyahidines) durante la invasión soviética de Afganistán, lo que fortaleció aún más la relación de seguridad entre Estados Unidos y China. El surgimiento de coaliciones a favor de la globalización en ambos países, sumado a un enemigo común, creó un entorno propicio para la cooperación económica y estratégica que perduraría hasta el final de la Guerra Fría.

El colapso de la Unión Soviética en 1991 alteró radicalmente el cálculo. Con la desaparición del enemigo común, la justificación estratégica para la cooperación en seguridad prácticamente desapareció, incluso mientras la cooperación económica florecía. En Washington, el creciente poder económico y militar de Pekín planteó dudas sobre la credibilidad de la presencia avanzada de Estados Unidos en Asia, al igual que la disposición de China a contrarrestar las supuestas intromisiones en sus intereses en la región. La crisis de 1995-96 en el estrecho de Taiwán, cuando Pekín disparó una serie de misiles cerca de Taiwán como advertencia contra los movimientos independentistas, puso de relieve los problemas y elevó la apuesta. Ante la asertividad china, Estados Unidos demostró su compromiso militar con Taiwán desplegando múltiples portaaviones en la región.

Con solo intereses económicos alineados, las relaciones entre Pekín y Washington se vieron afectadas por motivos contradictorios, ya que los líderes se enfrentaban a presiones contradictorias para cooperar y competir. El presidente estadounidense Bill Clinton, por ejemplo, ideó una justificación para redoblar los intereses económicos que, según él, algún día podrían conducir a una alineación estratégica: utilizar el libre comercio y la inversión como medio para integrar a China en el orden global liderado por Estados Unidos. Con el sucesor de Deng, Jiang Zemin, profundizando las políticas reformistas, China parecía dispuesta a colaborar. El resultado neto fue un crecimiento espectacular del comercio entre Estados Unidos y China y el inicio de las negociaciones que culminaron con la adhesión de China a la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 2001. Desde entonces, las economías estadounidense y china han estado profundamente entrelazadas.

FUERA DE ALINEACIÓN

El año pasado, China y Estados Unidos intercambiaron más de 580 000 millones de dólares en bienes y servicios. China es el tercer socio comercial más importante de Estados Unidos. Estados Unidos, por su parte, es el mayor mercado de exportación de China, sin contar bloques regionales como la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN) o la UE. Pekín posee más de un billón de dólares en bonos del Tesoro estadounidense. Sin embargo, esta dependencia económica mutua enmascara fuerzas centrífugas más profundas que han ido separando gradualmente a ambos países. En el ámbito nacional, tanto los líderes estadounidenses como los chinos se enfrentan a una creciente presión política para replegarse sobre sí mismos y alejarse de los mercados globales, y prácticamente por la misma razón: la desigualdad y el desequilibrio que se cree que ha causado la globalización.

En Estados Unidos, la dislocación económica precipitada y acelerada por la globalización ha provocado una creciente reacción contra el libre comercio y las instituciones internacionales. Ya en la década de 1990, en la disputa sobre el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) de Clinton y las protestas de Seattle contra la OMC, se evidenciaron indicios de problemas. Sin embargo, no fue hasta la crisis financiera mundial de 2008 y la administración Obama que las preocupaciones internas sobre la pérdida de empleos y las prácticas comerciales de China se convirtieron en temas electorales candentes. Los legisladores del Capitolio vincularon cada vez más los problemas económicos de Estados Unidos con el surgimiento de China como potencia económica. De ahí a la agenda neomercantilista antichina y de "Estados Unidos primero", que Trump defendió durante la campaña electoral y luego desde el Despacho Oval, solo había un paso.

En China se produjeron desarrollos paralelos —primero bajo el liderazgo de Hu Jintao en la primera década de este siglo y luego, de forma más drástica, bajo el liderazgo de Xi en la década de 2010— a medida que el país viraba hacia un nacionalismo más asertivo y una agenda política centrada en el interior. Xi enfatizó la "prosperidad común" y la equidad social, la transición ecológica y, finalmente, el "sueño chino", que prometía un aumento del nivel de vida, pero también una mejor calidad de vida en general, una China poderosa y segura de sí misma, y ​​una economía más orientada al consumo y centrada en tecnologías de vanguardia. Estas medidas implicaron reducir su dependencia de la tecnología y la inversión extranjeras, aumentar la demanda interna, fomentar la innovación nacional y priorizar al Estado sobre el mercado. En la década de 2010, ante el temor de que Estados Unidos se estuviera ganando el apoyo de los jóvenes chinos, Pekín culpó cada vez más a Washington de sus problemas económicos y sociales.

Los responsables de las políticas estadounidenses deberían centrarse en objetivos manejables y críticos, como la reducción del riesgo de guerra.

Con cada bando culpando al otro de ser un chivo expiatorio y sin un enemigo común que incentivara la cooperación, el margen político para la convergencia en asuntos estratégico-militares se redujo. Los intentos de encontrar puntos en común en torno a desafíos de seguridad no tradicionales, como el terrorismo, el cambio climático y la salud global, fracasaron durante las administraciones de George W. Bush y Obama. Para Washington, librar la llamada guerra global contra el terrorismo fue primordial en la primera década del siglo, mientras que Pekín se centró mucho más en los acontecimientos en Asia Oriental. Los esfuerzos de cooperación entre Estados Unidos y China en materia de cambio climático se vieron envueltos en disputas más amplias sobre comercio, tecnología, subsidios y propiedad intelectual.

Para 2020, la pandemia de COVID-19 expuso y exacerbó las tendencias de confrontación. En Estados Unidos, los líderes políticos criticaron duramente a China por su gestión del brote, y Trump calificó la enfermedad de forma peyorativa como el "virus chino". China rechazó estas acusaciones y presentó su respuesta a la pandemia como superior, utilizando posteriormente la "diplomacia de las vacunas" para competir con Estados Unidos y reforzar su imagen global. La pandemia también intensificó el nacionalismo económico: ambos países actuaron para asegurar cadenas de suministro críticas a nivel nacional y luego, durante la presidencia de Joe Biden, para restringir el acceso a materiales clave y tecnologías de vanguardia.

A medida que la desconfianza estratégica se profundizaba durante la era Biden, Washington y Pekín comenzaron a analizar las acciones del otro a través de la lente de la rivalidad entre grandes potencias. Ambos países buscaron cada vez más instrumentalizar aspectos de su interdependencia (imponiendo controles a la exportación de microchips y tierras raras, por ejemplo) e intensificaron las amenazas sobre la deuda pública, los flujos de inversión estatales o dirigidos por el Estado, entre otros. La política económica no pudo convertirse en el mismo tipo de campo de batalla que fue en las décadas de 1950 y 1960, cuando China y Estados Unidos operaban en esferas comerciales separadas. Su dependencia mutua exigió una dinámica más sutil, pero también abrió nuevas vías de competencia y ángulos de influencia impensables durante la Guerra Fría. Si bien ambas partes reconocen la necesidad de evitar que la rivalidad derive en un conflicto abierto, la relación sigue siendo volátil e inestable.

MENOS ES MÁS

Seis meses después del inicio de la nueva administración Trump, las relaciones solo se han vuelto más precarias. Los aranceles desorbitados que Trump impuso a China en abril, elevados a un desorbitado 145%, pretendían obligar a Xi a sentarse a la mesa de negociaciones y posiblemente allanar el camino para un gran acuerdo. Pero la rápida y contundente respuesta del líder chino —elevando los aranceles a los productos estadounidenses al 125% e imponiendo restricciones a la exportación de minerales de tierras raras e imanes críticos— sugiere que es poco probable que esas tácticas tan contundentes y coercitivas funcionen. Aunque ambas partes han acordado desde entonces una tregua comercial temporal, fue Trump, no Xi, quien cedió primero. A menos que Trump haga concesiones importantes en cuestiones críticas para las ambiciones geopolíticas de Xi, es extremadamente improbable que este último ceda a las demandas del primero en materia comercial y económica. Aquí radica el problema.

Dada la situación actual, cualquier gran acuerdo requeriría que Estados Unidos reconociera implícitamente gran parte de Asia Oriental y Sudeste Asiático como una esfera de influencia china de facto a cambio de un reconocimiento similar de una esfera de influencia estadounidense en el hemisferio occidental, el Atlántico, las islas del Pacífico y Oceanía. Sin embargo, dicho acuerdo comprometería gravemente la seguridad de aliados clave de Estados Unidos, como Japón y Filipinas, y podría muy bien llevar a Japón y a otros países asiáticos a considerar opciones drásticas para garantizar su seguridad, incluida la adquisición de armas nucleares. Esta es la fórmula para lo que los expertos en relaciones internacionales denominan un peligroso dilema de seguridad, en el que el esfuerzo de cada país por aumentar su propia seguridad amenaza la seguridad de otros países, desencadenando un ciclo de desconfianza y posible conflicto. Además, sentaría un precedente peligroso para la política de alianzas globales y las normas de no proliferación. La erosión de la confianza en Estados Unidos entre sus aliados dificultaría los futuros esfuerzos de formación de coaliciones, debilitando la postura estratégica de Estados Unidos en el Indopacífico y en el mundo.

Mientras tanto, un aspecto económico frecuentemente debatido de un gran acuerdo implicaría que Trump redujera los aranceles estadounidenses, flexibilizara los controles de exportación de tecnología avanzada y permitiera las inversiones chinas en sectores clave de EE. UU. a cambio de que Xi aceptara relajar las restricciones a la exportación de tierras raras y frenara las políticas anticompetitivas de China —incluyendo subsidios y robo de propiedad intelectual— que desde hace tiempo han perjudicado a las empresas estadounidenses. Dicho acuerdo ofrecería a ambas partes algo que sectores económicos clave desean, pero haría poco por abordar los problemas más profundos que afectan a ambas economías, a saber, la caída del nivel de vida, el aumento de precios y un mercado laboral precario. Cualquier acuerdo que no genere beneficios económicos tangibles e inmediatos probablemente solo alimentará mayores demandas de proteccionismo, inquietud ante la globalización y sentimientos de xenofobia y desconfianza.

Para servir mejor a los intereses estadounidenses, Trump haría bien en recalibrar sus ambiciones negociadoras hacia objetivos más concretos, pero estratégicamente significativos y alcanzables. El principal de ellos debería ser la prevención de conflictos accidentales en el Mar de China Meridional mediante canales de comunicación más fiables, diálogos entre militares y medidas que fomenten la confianza, como procedimientos de notificación previa al lanzamiento de lanzamientos espaciales y procesos para abordar en tiempo real la ciberguerra y el hackeo. Estas iniciativas no solo reducirían la probabilidad de escalada, sino que también reafirmarían a sus aliados en Asia el compromiso de Estados Unidos con la paz y la seguridad regionales. Mediante acuerdos graduales, por ejemplo, Trump y Xi podrían abordar cuestiones específicas como la seguridad marítima y la libertad de navegación, acordando un código de conducta junto con protocolos para la gestión de encuentros navales cercanos. Ambos líderes también podrían establecer normas contra el ciberespionaje y el ciberrobo comercial patrocinado por Estados.

Washington y Beijing ven las acciones del otro a través de una lente de rivalidad entre grandes potencias.

Mientras tanto, un progreso medido en economía requiere primero algún tipo de marco compartido para brindar previsibilidad en la regulación y los términos de intercambio: los aranceles y otras barreras que suben y bajan cada semana o mes perjudican los intereses tanto de Estados Unidos como de China. Se puede avanzar más en la alineación de estándares y prácticas con respecto a los derechos laborales y las salvaguardias ambientales. China ha mostrado una voluntad significativa de avanzar en esa dirección, en particular al endurecer drásticamente los estándares de emisiones (mejorando la calidad del aire en todas las ciudades chinas durante la última década) e iniciar una aplicación notablemente más estricta, al menos desde 2010, de las protecciones laborales, incluyendo las normas de salud y seguridad, los salarios mínimos y las horas extra. Si Washington pudiera cimentar un acuerdo bilateral sobre, por ejemplo, prácticas laborales básicas o protocolos de gases de efecto invernadero, ayudaría, no perjudicaría, a los trabajadores y productores estadounidenses porque debilitaría algunas de las ventajas competitivas de China que los sindicatos estadounidenses y otros han denunciado durante mucho tiempo como injustas.

Estados Unidos también se beneficiaría enormemente de cualquier avance en la transparencia y apertura del sector financiero chino, por ejemplo, instando incluso a sectores no esenciales de las empresas estatales a divulgar más información y permitiendo una mayor libertad de acceso al mercado chino para bancos, aseguradoras y entidades financieras estadounidenses y de otros países. Algunas de estas reformas fueron componentes importantes del acuerdo que incorporó a China a la OMC, pero nunca se han implementado adecuadamente. Si Trump lograra ahora un avance, incluso modesto, en estas reformas, podría contribuir a brindar mejor información y oportunidades a las empresas estadounidenses que operan en el mercado chino.

Al priorizar estos resultados limitados y alcanzables, Trump tiene la oportunidad de consolidar la relación bilateral más importante del mundo. La política estadounidense hacia China debe basarse en una evaluación lúcida de las condiciones internacionales y nacionales imperantes. Esto implica reconocer que, en ausencia de un enemigo común, cualquier gran acuerdo que Washington logre probablemente será contraproducente, dado que la mayor seguridad que Pekín busca en la región solo puede provenir de concesiones unilaterales estadounidenses. Mientras tanto, es improbable que las concesiones que China suele ofrecer en materia comercial a cambio de las concesiones estadounidenses en materia de seguridad brinden el alivio que exigen los sectores antiglobalización. Dado el estrecho margen político para la negociación o el compromiso entre China y Estados Unidos, pequeños pasos graduales en la dirección correcta superan cualquier promesa de un gran acuerdo.

Fuente:

https://www.foreignaffairs.com/united-states/fantasy-grand-bargain-between-america-and-china